“多規合一”的實用性村莊規劃如何更“實用”
2021-12-11 16:28:27 （）次瀏覽
“多規合一”的實用性村莊規劃是國土空間規劃體系下加強村莊建設管控，促進鄉村振興的有效手段，云南省結合古茶樹(園)資源保護，開展第一批古茶山周邊村莊規劃試點工作，結合云南省茶文化、茶品牌、茶產業和茶資源等優勢和特點，推進云南省打造世界一流“綠色食品牌”工作，對實用性村莊規劃的內容、范圍、統籌、實施等進行了有益的探索。
一、背景
根據中共中央《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》、自然資源部《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，明確要構建“五級三類”國土空間規劃編制體系，在城鎮開發邊界外的鄉村地區，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃。
為進一步保護好云南古茶資源，著力解決古茶山周邊村莊規劃缺失、無序建房等問題，云南省自然資源廳印發了《云南省自然資源廳關于第一批古茶山周邊村莊規劃試點工作的通知》，全面推進云南省古茶樹(園)資源保護，遴選普洱市、西雙版納州、臨滄市等具有優質古茶資源的村莊共47個，作為第一批規劃試點，以點帶面為全省實用性村莊規劃工作做好探索和示范。
二、初心和使命
（一）實用性村莊規劃是實施國土空間用途管制，核發鄉村建設項目規劃許可的依據。
實用性村莊規劃是法定規劃，是核發鄉村建設項目規劃許可的法定依據。村莊規劃的合法依規編制，是構建國土空間規劃開發保護制度的前提，對村域內自然資源載體進行可持續利用管制的依據，在國土空間規劃確定空間用途及開發利用限制條件的基礎上，通過利用許可、用途變更審批和開發利用監管等環節，對山水林田湖等所有國土空間要素統一進行分區分類用途管制，有效管制村域內國土空間保護與利用。
（二）實用性村莊規劃是遏制農村“兩違”，加強農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記的要求。
實用性村莊規劃是遏制農村“兩違”的重要依據。各地農村違法用地、違法建設行為突出，禁而不絕，為進一步規范農村宅基地管理秩序，嚴格管控農村違法違規建房行為，依法規范合理利用土地，建立健全和完善土地利用和規劃建設機制，為規劃執法、農村宅基地和集體建設用地確權提供依據，絕不讓任何一棟民房散落在規劃之外。
（三）實用性村莊規劃是保護特色資源，傳承歷史文脈的需要。
實用性村莊規劃能更好的深入挖掘村莊歷史文化、民族特色、古茶樹等特色資源， 規劃的合理引導、科學管控，能有效指導村莊健康發展，共同構筑“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”美麗村莊。
圖1 鎮沅縣勐大鎮文況村古茶資源保護和利用規劃圖
“多規合一”的實用性村莊規劃如何更“實用”
三、問題和困惑
根據古茶山周邊村莊規劃試點審查情況，暴露出大量亟待解決的問題：
（一）規劃承載的內容太多
一是相較與原村莊規劃要求，規劃范圍由自然村（居民點）擴展到行政村全域，規劃層級變成了“村域+居民點”兩個層級，部分村莊所轄自然村（居民點）較多，最多達20多個，造成了規劃范圍廣、數量多的情況；二是規劃深度增加，較原村莊規劃，試點成果為了下一步國土空間規劃“一張圖”的構建和公眾參與，在數據的精度、深度和成果的質量上有了更高的要求；三是規劃涉及部門廣，包括發改、自然資源、農業農村、交通、林草等多個部門。一個村莊規劃需要解決的問題多，“村莊規劃是個筐，啥都可以往里裝”，規劃越做越厚，規劃重點不突出的問題明顯。由于規劃內容增加，技術單位根據實際工作量也要對應增加規劃設計費用，為下一步村莊規劃的全覆蓋造成巨大的資金壓力。
（二）規劃依據不充分
實用性村莊規劃屬于詳細規劃，要依據批準的國土空間總體規劃進行編制和修改。本次古茶山村莊周邊村莊規劃主要根據三調階段成果數據、云南省生態保護紅線（公開版）、現行土地利用總體規劃等數據進行編制，由于各級國土空間總體規劃缺失，上位的規劃約束性指標和剛性管控要求不明確，造成本次村莊規劃的規劃依據不充分，規劃主要控制指標無法有效銜接，村莊布點和城鎮職能不明晰等問題。
圖2 隴川縣護國鄉河邊村用地布局規劃圖
“多規合一”的實用性村莊規劃如何更“實用”
（三）規劃產業發展雷同
產業興旺是鄉村發展的重點，本次試點均為古茶山周邊村莊，在村莊規劃中，往往聚焦的都是茶產業發展，而忽視了對村莊自身產業發展條件的挖掘，大量村莊的產業發展規劃均出現了同質化、過空過大等共性問題。一是不夠接地氣，盲目追求“高大上”“全產業鏈”，整體的規劃、策劃均飄在空中，難以落地，可行性較差；二是定位同質化，未經深入研究和挖掘，大量布局旅游相關的服務設施，忽視了旅游產業的發展規律，很多時候，更是一廂情愿的理想；三是發展無支撐，在沒有具體企業項目等前提下，理想化的布局加工業、旅游產業、制造業等并不切合村莊發展實際的產業。
（四）區域統籌不足
一是保護利用區域統籌，部分古茶山分布跨越了行政村范圍，本次試點中還是以單個行政村為單位進行編制，不利于古茶資源的整體保護與利用。二是約束性指標區域統籌，試點以三調階段成果數據為基礎，部分村莊出現用地基本農田面積大量減少、建設用地大幅增加的情況，以現有指標調配機制看，單個行政村無法村內平衡，需要在更高層面的國土空間規劃去協調和統籌。三是公服設施區域統籌，對于與村莊生活生產相關的教育、醫療、交通、水利等區域性設施，應在鄉鎮級甚至區縣的層面來統籌考慮，避免出現公共資源浪費和服務盲區。
“多規合一”的實用性村莊規劃如何更“實用”
雙江拉祜族佤族布朗族傣族自治縣勐庫鎮古茶山村莊分布圖
（五）規劃實施監督薄弱
一是規劃參與積極性差，村民作為村莊規劃的主體，對規劃的重要性、規劃是法的認識不足。并未意識到實用性村莊規劃對未來村民生產生活的約束和影響；二是規劃成果專業性強，宣傳手段單一、表述晦澀難懂，即使編制了村民讀本，但依舊無法達到規劃宣教和村民參與的目的；三是規劃實施難，存在落地難和監管難兩個方面的問題，大部分村莊規劃仍是“紙上畫畫，墻上掛掛”的情況，規劃的實施和監督環節薄弱，基層規劃管理力量薄弱，未能體現規劃的嚴肅性和權威性。
四、思路和策略
（一）各司其職，簡化成果
實用性村莊規劃要達到實用效果，成果必須要吸引人、看得懂、記得住、能落地、好監督。一是要為村莊規劃減負，“管什么編什么”，不應“面面俱到、滴水不漏”，實用性村莊規劃的初心還是為了解決農村兩違、核發鄉村建設項目許可等問題，說到底主要就是明確村莊各類空間要素的管控，劃定“三區三線”，落實城鎮開發邊界以外“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式。二是加強“多規合一”，實用性村莊規劃在編制過程中應統籌考慮鄉村振興、人居環境、農危改、傳統村落保護等其他相關部門已編規劃或政策方案。規劃在空間上要為各部門專項規劃落地提供保障，在內容上要突出自然資源部門主管方向，對于其他現有規劃已經確定、能有效管控的前提下，可吸收或者簡化相關內容，突出規劃重點。三是加強特色資源的傳承和保護。規劃內容中應突出保護特色資源，傳承歷史文脈的內容，明確古茶樹(園)、傳統村落、文保單位、古樹名木等村莊特色資源的保護范圍，加強民族文化、地域文化非物質文化遺產的傳承保護，避免出現“有新房無新村、有新村無新貌”的情況，塑造極具個性的村莊氣質。
圖4 隴川縣護國鄉河邊村黃連河居民點平面圖布局圖
“多規合一”的實用性村莊規劃如何更“實用”
（二）上下互動，規劃傳導
國土空間規劃是自上而下、層層傳導進行編制，實用性村莊規劃作為詳細規劃，側重可實施性，主要是落實鄉鎮國土空間規劃的分解落實要求。一是在上位國土空間總體規劃還沒有編制完成，缺乏上位規劃的情況下，古茶山周邊村莊規劃試點應在三調階段成果數據基礎上開展村域農村土地整治，摸清家底，梳理永久基本農田面積、建設用地指標等土地利用中存在的各類問題，因地制宜提出村域土地整治任務，進一步挖掘潛力，提高土地利用效率，對于能在村域層面能夠解決的問題，通過村莊規劃一次解決，對于在詳細規劃層面無法解決的問題應及時反饋至上級自然資源部門。二是各級各類國土空間總體規劃全部編制完成后，實用性村莊規劃的編制應積極對接、落實上位規劃的各類指標和底線管控要求，利用高精度底圖，對各類用地進行進一步的細化和矯正，突出規劃的落地性和可操作性。
（三）提煉特色，鄉村振興
村莊的發展情況差異較大，無法一概而論，按照以往的產業規劃思路是無法解決村莊產業發展的實際問題。一是特色提煉，摸清村莊家底，自然稟賦特征、農業生產、農產品初加工、旅游發展條件等情況。雖然古茶資源為村莊的核心資源，為避免同質化競爭，村莊的茶產業打造應根據各村加工工藝、古茶樹種、地域分布等要素來突出各自的特點，并融入自身民族文化、村莊風貌等要素，從中提煉出區別于其他村莊的發展途徑，而非千篇一律的古茶產業。 二是精準定位，定位不是越大越好，越長越好，應立足自身情況，主動融入區域發展中，以農業相關產業為基礎，選擇適合村莊自身發展情況的方向。三是積極融入市場，拒絕閉門造車和理想主義，主動迎合市場需求，而非等靠要。四是有序推進，村莊的發展不應是一夜暴富或者拔苗助長，應以“兩山”理論為準繩，不應竭澤而漁，鼓勵村內能人、鄉賢帶頭致富；可通過招商引資、合作社或村辦企業的形式，擴大村民參與度，逐步壯大集體經濟，推動村莊有序發展實現鄉村振興。
圖5 鎮沅縣勐大鎮文況村村莊風貌引導
“多規合一”的實用性村莊規劃如何更“實用”
（四）區域統籌，謀劃全局
一是加強規劃聯動，在城鎮開發邊界外的鄉村地區，可以以一個或幾個行政村為單元開展村莊規劃。對于古茶山、古茶園集中的區域應該多個行政村為單元合并編制，突出古茶山、古茶樹保護的完整性。在其他地區，應結合特色資源和發展關聯性，如同質資源集聚區、交通發展、產業發展關聯區等，應多個行政村合并編制實用性村莊規劃，以達到區域聯動發展。二是在鄉鎮或者區縣層面加強村莊布點規劃，結合各村莊發展定位和特點，合理調配各項用地指標、科學明確產業分工，避免各自為政和區域同質化競爭。三是以國土空間規劃為契機，加強城鄉融合發展，完善區域公服設施布局，集約節約用地，避免公共資源浪費。
“多規合一”的實用性村莊規劃如何更“實用”
圖6 鎮沅縣勐大鎮文況村古茶樹核心區鳥瞰圖
（五）公眾參與，強化監督
一是優化公眾參與方式，建立規劃“解說宣傳員”制度，由于教育背景差異和自身意愿限制，全民規劃參與其實很難現實，規劃師長期駐村難度較大，規劃參與應以村民委員會、理事會、鄉賢、能人等關心家鄉發展的村民代表為主，讓他們先能夠看懂讀通規劃，在通過他們以村民能夠感知的方式向其他村民解說宣講村莊規劃。二是突出鄉鎮自然資源所、村委會等基層機構的堡壘作用，加強規劃實施和巡查，避免有村莊規劃無實施的情況，把亂占耕地建房、毀林種茶等突破規劃的違法行為扼殺在萌芽狀態，從源頭上控制農村兩違，保障規劃的嚴肅性、權威性。
五、結語
古茶山周邊村莊規劃試點是我省對實用性村莊規劃如何編制的更“實用”進行的一次有益的探索和嘗試，暴露了很多問題，也總結了一些經驗，為下一步我省全面開展實用性村莊規劃打下了良好的基礎，以上為工作當中一些不成熟的感悟和想法，供大家參考。
一、背景
根據中共中央《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》、自然資源部《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，明確要構建“五級三類”國土空間規劃編制體系，在城鎮開發邊界外的鄉村地區，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃。
為進一步保護好云南古茶資源，著力解決古茶山周邊村莊規劃缺失、無序建房等問題，云南省自然資源廳印發了《云南省自然資源廳關于第一批古茶山周邊村莊規劃試點工作的通知》，全面推進云南省古茶樹(園)資源保護，遴選普洱市、西雙版納州、臨滄市等具有優質古茶資源的村莊共47個，作為第一批規劃試點，以點帶面為全省實用性村莊規劃工作做好探索和示范。
二、初心和使命
（一）實用性村莊規劃是實施國土空間用途管制，核發鄉村建設項目規劃許可的依據。
實用性村莊規劃是法定規劃，是核發鄉村建設項目規劃許可的法定依據。村莊規劃的合法依規編制，是構建國土空間規劃開發保護制度的前提，對村域內自然資源載體進行可持續利用管制的依據，在國土空間規劃確定空間用途及開發利用限制條件的基礎上，通過利用許可、用途變更審批和開發利用監管等環節，對山水林田湖等所有國土空間要素統一進行分區分類用途管制，有效管制村域內國土空間保護與利用。
（二）實用性村莊規劃是遏制農村“兩違”，加強農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記的要求。
實用性村莊規劃是遏制農村“兩違”的重要依據。各地農村違法用地、違法建設行為突出，禁而不絕，為進一步規范農村宅基地管理秩序，嚴格管控農村違法違規建房行為，依法規范合理利用土地，建立健全和完善土地利用和規劃建設機制，為規劃執法、農村宅基地和集體建設用地確權提供依據，絕不讓任何一棟民房散落在規劃之外。
（三）實用性村莊規劃是保護特色資源，傳承歷史文脈的需要。
實用性村莊規劃能更好的深入挖掘村莊歷史文化、民族特色、古茶樹等特色資源， 規劃的合理引導、科學管控，能有效指導村莊健康發展，共同構筑“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”美麗村莊。
圖1 鎮沅縣勐大鎮文況村古茶資源保護和利用規劃圖
“多規合一”的實用性村莊規劃如何更“實用”
三、問題和困惑
根據古茶山周邊村莊規劃試點審查情況，暴露出大量亟待解決的問題：
（一）規劃承載的內容太多
一是相較與原村莊規劃要求，規劃范圍由自然村（居民點）擴展到行政村全域，規劃層級變成了“村域+居民點”兩個層級，部分村莊所轄自然村（居民點）較多，最多達20多個，造成了規劃范圍廣、數量多的情況；二是規劃深度增加，較原村莊規劃，試點成果為了下一步國土空間規劃“一張圖”的構建和公眾參與，在數據的精度、深度和成果的質量上有了更高的要求；三是規劃涉及部門廣，包括發改、自然資源、農業農村、交通、林草等多個部門。一個村莊規劃需要解決的問題多，“村莊規劃是個筐，啥都可以往里裝”，規劃越做越厚，規劃重點不突出的問題明顯。由于規劃內容增加，技術單位根據實際工作量也要對應增加規劃設計費用，為下一步村莊規劃的全覆蓋造成巨大的資金壓力。
（二）規劃依據不充分
實用性村莊規劃屬于詳細規劃，要依據批準的國土空間總體規劃進行編制和修改。本次古茶山村莊周邊村莊規劃主要根據三調階段成果數據、云南省生態保護紅線（公開版）、現行土地利用總體規劃等數據進行編制，由于各級國土空間總體規劃缺失，上位的規劃約束性指標和剛性管控要求不明確，造成本次村莊規劃的規劃依據不充分，規劃主要控制指標無法有效銜接，村莊布點和城鎮職能不明晰等問題。
圖2 隴川縣護國鄉河邊村用地布局規劃圖
“多規合一”的實用性村莊規劃如何更“實用”
（三）規劃產業發展雷同
產業興旺是鄉村發展的重點，本次試點均為古茶山周邊村莊，在村莊規劃中，往往聚焦的都是茶產業發展，而忽視了對村莊自身產業發展條件的挖掘，大量村莊的產業發展規劃均出現了同質化、過空過大等共性問題。一是不夠接地氣，盲目追求“高大上”“全產業鏈”，整體的規劃、策劃均飄在空中，難以落地，可行性較差；二是定位同質化，未經深入研究和挖掘，大量布局旅游相關的服務設施，忽視了旅游產業的發展規律，很多時候，更是一廂情愿的理想；三是發展無支撐，在沒有具體企業項目等前提下，理想化的布局加工業、旅游產業、制造業等并不切合村莊發展實際的產業。
（四）區域統籌不足
一是保護利用區域統籌，部分古茶山分布跨越了行政村范圍，本次試點中還是以單個行政村為單位進行編制，不利于古茶資源的整體保護與利用。二是約束性指標區域統籌，試點以三調階段成果數據為基礎，部分村莊出現用地基本農田面積大量減少、建設用地大幅增加的情況，以現有指標調配機制看，單個行政村無法村內平衡，需要在更高層面的國土空間規劃去協調和統籌。三是公服設施區域統籌，對于與村莊生活生產相關的教育、醫療、交通、水利等區域性設施，應在鄉鎮級甚至區縣的層面來統籌考慮，避免出現公共資源浪費和服務盲區。
“多規合一”的實用性村莊規劃如何更“實用”
（五）規劃實施監督薄弱
一是規劃參與積極性差，村民作為村莊規劃的主體，對規劃的重要性、規劃是法的認識不足。并未意識到實用性村莊規劃對未來村民生產生活的約束和影響；二是規劃成果專業性強，宣傳手段單一、表述晦澀難懂，即使編制了村民讀本，但依舊無法達到規劃宣教和村民參與的目的；三是規劃實施難，存在落地難和監管難兩個方面的問題，大部分村莊規劃仍是“紙上畫畫，墻上掛掛”的情況，規劃的實施和監督環節薄弱，基層規劃管理力量薄弱，未能體現規劃的嚴肅性和權威性。
四、思路和策略
（一）各司其職，簡化成果
實用性村莊規劃要達到實用效果，成果必須要吸引人、看得懂、記得住、能落地、好監督。一是要為村莊規劃減負，“管什么編什么”，不應“面面俱到、滴水不漏”，實用性村莊規劃的初心還是為了解決農村兩違、核發鄉村建設項目許可等問題，說到底主要就是明確村莊各類空間要素的管控，劃定“三區三線”，落實城鎮開發邊界以外“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式。二是加強“多規合一”，實用性村莊規劃在編制過程中應統籌考慮鄉村振興、人居環境、農危改、傳統村落保護等其他相關部門已編規劃或政策方案。規劃在空間上要為各部門專項規劃落地提供保障，在內容上要突出自然資源部門主管方向，對于其他現有規劃已經確定、能有效管控的前提下，可吸收或者簡化相關內容，突出規劃重點。三是加強特色資源的傳承和保護。規劃內容中應突出保護特色資源，傳承歷史文脈的內容，明確古茶樹(園)、傳統村落、文保單位、古樹名木等村莊特色資源的保護范圍，加強民族文化、地域文化非物質文化遺產的傳承保護，避免出現“有新房無新村、有新村無新貌”的情況，塑造極具個性的村莊氣質。
圖4 隴川縣護國鄉河邊村黃連河居民點平面圖布局圖
“多規合一”的實用性村莊規劃如何更“實用”
（二）上下互動，規劃傳導
國土空間規劃是自上而下、層層傳導進行編制，實用性村莊規劃作為詳細規劃，側重可實施性，主要是落實鄉鎮國土空間規劃的分解落實要求。一是在上位國土空間總體規劃還沒有編制完成，缺乏上位規劃的情況下，古茶山周邊村莊規劃試點應在三調階段成果數據基礎上開展村域農村土地整治，摸清家底，梳理永久基本農田面積、建設用地指標等土地利用中存在的各類問題，因地制宜提出村域土地整治任務，進一步挖掘潛力，提高土地利用效率，對于能在村域層面能夠解決的問題，通過村莊規劃一次解決，對于在詳細規劃層面無法解決的問題應及時反饋至上級自然資源部門。二是各級各類國土空間總體規劃全部編制完成后，實用性村莊規劃的編制應積極對接、落實上位規劃的各類指標和底線管控要求，利用高精度底圖，對各類用地進行進一步的細化和矯正，突出規劃的落地性和可操作性。
（三）提煉特色，鄉村振興
村莊的發展情況差異較大，無法一概而論，按照以往的產業規劃思路是無法解決村莊產業發展的實際問題。一是特色提煉，摸清村莊家底，自然稟賦特征、農業生產、農產品初加工、旅游發展條件等情況。雖然古茶資源為村莊的核心資源，為避免同質化競爭，村莊的茶產業打造應根據各村加工工藝、古茶樹種、地域分布等要素來突出各自的特點，并融入自身民族文化、村莊風貌等要素，從中提煉出區別于其他村莊的發展途徑，而非千篇一律的古茶產業。 二是精準定位，定位不是越大越好，越長越好，應立足自身情況，主動融入區域發展中，以農業相關產業為基礎，選擇適合村莊自身發展情況的方向。三是積極融入市場，拒絕閉門造車和理想主義，主動迎合市場需求，而非等靠要。四是有序推進，村莊的發展不應是一夜暴富或者拔苗助長，應以“兩山”理論為準繩，不應竭澤而漁，鼓勵村內能人、鄉賢帶頭致富；可通過招商引資、合作社或村辦企業的形式，擴大村民參與度，逐步壯大集體經濟，推動村莊有序發展實現鄉村振興。
圖5 鎮沅縣勐大鎮文況村村莊風貌引導
“多規合一”的實用性村莊規劃如何更“實用”
（四）區域統籌，謀劃全局
一是加強規劃聯動，在城鎮開發邊界外的鄉村地區，可以以一個或幾個行政村為單元開展村莊規劃。對于古茶山、古茶園集中的區域應該多個行政村為單元合并編制，突出古茶山、古茶樹保護的完整性。在其他地區，應結合特色資源和發展關聯性，如同質資源集聚區、交通發展、產業發展關聯區等，應多個行政村合并編制實用性村莊規劃，以達到區域聯動發展。二是在鄉鎮或者區縣層面加強村莊布點規劃，結合各村莊發展定位和特點，合理調配各項用地指標、科學明確產業分工，避免各自為政和區域同質化競爭。三是以國土空間規劃為契機，加強城鄉融合發展，完善區域公服設施布局，集約節約用地，避免公共資源浪費。
“多規合一”的實用性村莊規劃如何更“實用”
圖6 鎮沅縣勐大鎮文況村古茶樹核心區鳥瞰圖
（五）公眾參與，強化監督
一是優化公眾參與方式，建立規劃“解說宣傳員”制度，由于教育背景差異和自身意愿限制，全民規劃參與其實很難現實，規劃師長期駐村難度較大，規劃參與應以村民委員會、理事會、鄉賢、能人等關心家鄉發展的村民代表為主，讓他們先能夠看懂讀通規劃，在通過他們以村民能夠感知的方式向其他村民解說宣講村莊規劃。二是突出鄉鎮自然資源所、村委會等基層機構的堡壘作用，加強規劃實施和巡查，避免有村莊規劃無實施的情況，把亂占耕地建房、毀林種茶等突破規劃的違法行為扼殺在萌芽狀態，從源頭上控制農村兩違，保障規劃的嚴肅性、權威性。
五、結語
古茶山周邊村莊規劃試點是我省對實用性村莊規劃如何編制的更“實用”進行的一次有益的探索和嘗試，暴露了很多問題，也總結了一些經驗，為下一步我省全面開展實用性村莊規劃打下了良好的基礎，以上為工作當中一些不成熟的感悟和想法，供大家參考。
